Rechtsstaatlichkeit darf nicht an der Sanktionsliste enden – Anregungen zur rechtsstaatlichen Weiterentwicklung personenbezogener EU-Sanktionen
Die EU sanktioniert regelmäßig Privatpersonen: Sie entzieht ihnen Zugriff auf ihre Bankkonten und verbietet ihnen, Geld zu verdienen. Sie befördert Menschen in eine Position fast absoluter Machtlosigkeit. Sanktionierte verlieren faktisch ihre Bewegungsfreiheit und ihre Fähigkeit, ihren Alltag selbstbestimmt zu gestalten. Die Sanktionierung bedeutet einen Freiheitseingriff, dessen Tiefe für nicht Betroffene kaum vorstellbar ist. Trotzdem meint die EU, solche Sanktionen seien nicht mit einer strafrechtlichen Strafe vergleichbar. Deshalb müssten den Betroffenen auch nicht dieselben Rechte wie einem strafrechtlich Beschuldigten zukommen. Personen werden sanktioniert, ohne sich vorher – wie vor einer strafrechtlichen Verurteilung – verteidigen zu dürfen.
Um das problematisch zu finden, braucht es keinen juristischen Blick. Aber gerade als Juristinnen und Juristen müssen wir aufzeigen, dass das EU-Sanktionsregime in seiner derzeitigen Form einer EU, die sich der Menschenrechte und der Rechtsstaatlichkeit rühmt, nicht gerecht wird. Wo bleiben das Recht auf ein faires Verfahren, das Recht auf Eigentum, Erwerbsfreiheit, Privat- und Familienleben?
Sanktionen haben ihre Zeit und ihren Ort. Sie brauchen aber auch eine Form und ein Verfahren, das ihrer Eingriffsintensität gerecht wird.
Deswegen richten wir folgenden Appell an österreichische und europäische Entscheidungsträger:
Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten treten weltweit für Demokratie, Menschenrechte, unabhängige Gerichte und rechtsstaatliche Verfahren ein. Sie fordern von anderen Staaten zu Recht Transparenz, faire Verfahren, den Schutz der Menschenwürde und eine wirksame Kontrolle staatlicher Macht.
Diese Werte bilden das Fundament der europäischen Rechtsordnung und verleihen Europa seine besondere Glaubwürdigkeit.
Gerade deshalb und um diese Glaubwürdigkeit nicht zu verlieren, muss Europa sich aber auch selbst an diesen Maßstäben messen lassen, wenn es in die fundamentalsten Grund- und Freiheitsrechte einzelner Menschen eingreift.
Mit diesem Positionspapier möchten wir auf unseres Erachtens eindeutig bestehende rechtsstaatliche Defizite des derzeitigen Systems personenbezogener EU-Sanktionen aufmerksam machen und erlauben uns, zugleich auch konkrete Vorschläge für dessen Weiterentwicklung zu unterbreiten.
Unser Anliegen richtet sich dabei ausdrücklich nicht generell gegen Sanktionen als Instrument der Außen- und Sicherheitspolitik. Wir erkennen an, dass die Europäische Union wirksame Möglichkeiten benötigt, um auf Terrorismus, Kriegsverbrechen, schwere Menschenrechtsverletzungen, Korruption oder andere erhebliche Gefährdungen des Friedens und der internationalen Sicherheit reagieren zu können.
Gerade weil Sanktionen aber ein wichtiges Instrument zum Schutz demokratischer Gesellschaften darstellen, müssen sie selbst höchsten rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechen.
Ein Rechtsstaat beweist seine Stärke nicht dadurch, dass er nur dort rechtsstaatlich handelt, wo dies einfach und unproblematisch ist. Er beweist sie vielmehr dort, wo erhebliche Gefahren bestehen, wo der politische Druck zu schnellem Handeln besonders groß ist und wo die Versuchung besteht, rechtsstaatliche Garantien zugunsten vermeintlicher Effektivität zurückzustellen. Dass die Europäische Union prinzipiell zu solch hochstehendem rechtsstaatlichen Handeln fähig ist, hat die europäische Geschichte bereits mehrfach eindrucksvoll gezeigt. Es sollte daher auch bei personenbezogenen EU-Sanktionen ein Leichtes sein, durch entsprechende Anpassungen die rechtsstaatlichen Standards zu erreichen, die die EU selbst regelmäßig einfordert.
1. Die besondere Eingriffsintensität personenbezogener Sanktionen
Die Aufnahme einer Person in eine EU-Sanktionsliste ist formal keine strafrechtliche Verurteilung. Die tatsächlichen Folgen können jedoch von einer Intensität sein, die erheblich in die Lebensführung eines Menschen eingreift und daher de facto gegebenenfalls noch wesentlich drastischere Auswirkungen auf die betroffene Person hat als eine strafrechtliche Verurteilung.
Innerhalb kürzester Zeit können:
- Bankkonten gesperrt,
- Vermögenswerte eingefroren,
- Geschäftsbeziehungen beendet,
- Unternehmen in ihrer Existenz gefährdet,
- berufliche Tätigkeiten verhindert,
- Reisen unmöglich gemacht,
- und der persönliche Ruf nachhaltig geschädigt werden.
Für Unternehmer kann dies den Verlust eines über Jahrzehnte aufgebauten Lebenswerks bedeuten. Für Privatpersonen können wirtschaftliche Not, gesellschaftliche Isolation und eine dauerhafte Stigmatisierung folgen.
Damit werden zentrale Grund- und Menschenrechte berührt.
Insbesondere betroffen sein können:
- das Recht auf Eigentum gemäß Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sowie Art. 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC),
- die unternehmerische Freiheit gemäß Art. 16 GRC,
- die Berufsfreiheit und das Recht zu arbeiten gemäß Art 15. GRC,
- das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens gemäß Art. 8 EMRK und Art. 7 GRC,
- das Recht auf Schutz des Familien- und Berufslebens gemäß Art. 33 GRC,
- sowie – je nach Ausgestaltung – die Bewegungsfreiheit gemäß Art. 45 GRC.
Gerade weil personenbezogene Sanktionen derart tiefgreifende Auswirkungen haben können, müssen ihre gesetzlichen Grundlagen, Verfahren und Kontrollmechanismen besonders hohen Anforderungen genügen.
2. Ein bemerkenswerter Unterschied zum Strafrecht
Europa verlangt zu Recht, dass selbst Personen, denen schwerste Straftaten vorgeworfen werden, umfassende rechtsstaatliche Garantien genießen.
Dazu gehören insbesondere:
- die Unschuldsvermutung,
- das Recht auf Verteidigung,
- das Recht auf Kenntnis der gegen einen erhobenen Vorwürfe,
- das Recht auf Akteneinsicht,
- das Recht auf Entscheidung durch ein unabhängiges und unparteiisches Gericht,
- das Recht auf eine faire Beweisaufnahme,
- sowie der Grundsatz in dubio pro reo.
Diese Garantien sind Ausdruck des in Art. 6 EMRK verankerten Rechts auf ein faires Verfahren und des Anspruchs auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz gemäß Art. 47 GRC.
Demgegenüber können Personen, die auf eine EU-Sanktionsliste gesetzt werden, Maßnahmen von existenzieller Tragweite erfahren, ohne zuvor vergleichbare Verfahrensgarantien in Anspruch nehmen zu können.
Auch wenn personenbezogene Sanktionen formal keine Strafen darstellen, erreichen ihre tatsächlichen Auswirkungen vielfach eine Intensität, die jedenfalls vergleichbare rechtsstaatliche Sicherungen erforderlich erscheinen lässt.
Wir stellen daher die grundsätzliche Frage:
Ist diese unterschiedliche Ausgestaltung angesichts der tatsächlichen Folgen einer Sanktionierung noch mit dem europäischen Verständnis von Rechtsstaatlichkeit vereinbar?
3. Unbestimmte Rechtsbegriffe und fehlende Vorhersehbarkeit
Ein wesentliches rechtsstaatliches Problem liegt in der Verwendung teilweise unbestimmter Begriffe.
Verschiedene Sanktionsregime verwenden unter anderem Begriffe wie:
- „Desinformation“,
- „Informationsmanipulation“,
- „Propaganda“,
- „Unterstützung“,
- „Beeinflussung demokratischer Prozesse“,
- „Destabilisierung“.
Diese Begriffe können politisch und gesellschaftlich unterschiedlich interpretiert werden. Wenn Begriffe nicht eindeutig definiert sind, bergen sie die Gefahr einer uneinheitlichen Anwendung und können dazu führen, dass politische Bewertungen an die Stelle rechtlicher Kriterien treten.
Gerade bei Maßnahmen mit schwerwiegenden Grundrechtseingriffen muss jedoch klar und vorhersehbar sein, welches konkrete Verhalten eine Sanktion auslösen kann. Bürgerinnen und Bürger müssen erkennen können, welche Handlungen welche rechtlichen Konsequenzen haben. Denn Rechtsstaatlichkeit bedeutet, dass Entscheidungen vorhersehbar, überprüfbar und nachvollziehbar sind und das geht nur, wenn die Entscheidungen auf Basis von eindeutig definierten Begriffen ergehen.
4. Fehlende Verfahrensgarantien und eingeschränkter Rechtsschutz
Die Entscheidung über eine Listung erfolgt zunächst durch den Rat der Europäischen Union im Rahmen seiner außen- und sicherheitspolitischen Zuständigkeiten. Die betroffene Person erfährt häufig erst nach erfolgter Listung von den gegen sie erhobenen Vorwürfen.
Nicht selten bleiben wesentliche Entscheidungsgrundlagen oder Beweismittel verborgen. Dadurch wird eine effektive Verteidigung erheblich erschwert.
Ein faires Verfahren verlangt jedoch grundsätzlich, dass eine betroffene Person weiß, weshalb in ihre Rechte eingegriffen wird und dass sie Gelegenheit erhält, sich wirksam dagegen zu verteidigen.
Art. 47 GRC garantiert nicht lediglich den Zugang zu einem Gericht. Er garantiert einen wirksamen Rechtsbehelf. Ein Rechtsbehelf ist jedoch nur dann tatsächlich wirksam, wenn der Betroffene über ausreichende Informationen verfügt, um seine Rechte wahrnehmen zu können.
5. Die Problematik wiederholter Listungen
Besondere rechtsstaatliche Fragen wirft die Möglichkeit wiederholter Listungen nach erfolgreicher gerichtlicher Anfechtung auf.
Hebt das Gericht der Europäischen Union eine Listungsentscheidung auf, bedeutet dies nicht zwangsläufig eine dauerhafte Beendigung der Sanktion.
Der Rat kann unter Umständen eine neue Entscheidung erlassen, indem er die Begründung ergänzt oder weitere Tatsachen anführt.
Für Betroffene kann dadurch ein jahrelanger Kreislauf entstehen:
- Aufnahme in die Sanktionsliste,
- gerichtliche Anfechtung,
- erfolgreiche Aufhebung,
- erneute Listung,
- erneutes gerichtliches Verfahren.
Ein gerichtlicher Erfolg verliert dadurch einen erheblichen Teil seiner praktischen Wirkung.
Effektiver Rechtsschutz bedeutet jedoch nicht nur, dass ein Gericht theoretisch angerufen werden kann. Er bedeutet auch, dass eine erfolgreiche gerichtliche Entscheidung reale Auswirkungen für den Betroffenen entfaltet.
Eine erneute Listung sollte daher grundsätzlich nur zulässig sein, wenn tatsächlich neue Tatsachen oder neue Beweismittel vorliegen. Das bloße Nachbessern einer zuvor rechtswidrigen Entscheidung sollte nicht ausreichen.
6. Schutz der Meinungsfreiheit
Besondere Sensibilität ist erforderlich, wenn Sanktionen auf Äußerungen, Veröffentlichungen oder politischen Einschätzungen beruhen.
Die Meinungsfreiheit gemäß Art. 10 EMRK und Art. 11 GRC schützt nicht nur allgemein akzeptierte oder mehrheitlich vertretene Ansichten. Sie schützt gerade auch kontroverse, unbequeme oder störende Meinungen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat wiederholt betont, dass eine demokratische Gesellschaft auch Aussagen aushalten muss, die „beleidigen, schockieren oder beunruhigen“.
Selbstverständlich darf Meinungsfreiheit nicht als Schutzschild für Gewaltaufrufe, gezielte rechtswidrige Einflussnahme oder nachweislich schädliche Aktivitäten dienen. Die Grenze muss jedoch klar und rechtlich überprüfbar gezogen werden.
Eine Demokratie verliert ihre Stärke nicht dadurch, dass sie unterschiedliche Meinungen zulässt. Sie verliert sie vielmehr dann, wenn staatliche Macht beginnt, zwischen zulässiger Kritik und unzulässiger Meinung ohne ausreichend klare gesetzliche Kriterien zu unterscheiden.
7. Unsere Vorschläge zur Verbesserung
Wir regen daher folgende rechtsstaatliche Weiterentwicklungen an:
- Präzisere gesetzliche Definitionen unbestimmter Begriffe wie „Desinformation“, „Informationsmanipulation“ oder „Propaganda“.
- Höhere Anforderungen an die Tatsachengrundlage, sodass Sanktionen ausschließlich auf überprüfbaren und dokumentierten Informationen beruhen.
- Grundsätzliches rechtliches Gehör vor einer Listung, soweit nicht konkrete und nachweisbare Gründe entgegenstehen.
- Unabhängige richterliche Vorprüfung besonders schwerwiegender personen-bezogener Sanktionen.
- Umfassende und nachvollziehbare Begründungspflichten für jede Listungs-entscheidung.
- Effektive Akteneinsicht unter Wahrung tatsächlich notwendiger Sicherheitsinteressen.
- Strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung jeder einzelnen Maßnahme.
- Automatische gerichtliche Überprüfung innerhalb kurzer Fristen.
- Klare zeitliche Befristung personenbezogener Sanktionen mit verpflichtender materieller Neubewertung.
- Besonders hohe Anforderungen bei Eingriffen in die Meinungsfreiheit.
- Strengere Voraussetzungen für Wiederholungslistungen, insbesondere das Erfordernis neuer Tatsachen oder Beweismittel.
- Wirksame Rehabilitationsmechanismen einschließlich rascher Löschung rechtswidrig gelisteter Personen und angemessener Ausgleichsmöglichkeiten.
8. Schlussappell
Ein starker Rechtsstaat zeichnet sich nicht dadurch aus, dass er möglichst weitreichende Befugnisse besitzt. Seine eigentliche Stärke liegt darin, dass er auch bei der Ausübung dieser Befugnisse an Recht, Gesetz und Grundrechte gebunden bleibt.
Europa hat sich bewusst entschieden, nicht nur eine politische Gemeinschaft, sondern eine Gemeinschaft des Rechts zu sein. Gerade deshalb muss sich die Europäische Union aber auch selbst an jene Maßstäbe halten, deren Einhaltung sie weltweit einfordert. Dafür braucht es klare Regeln, faire Verfahren und wirksamen Rechtsschutz –auch bzw. gerade in ihrem Sanktionssystem.
